DIRITTI & ROVESCI

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 “..IL RIMPROVERO E’ ANCORA

UNA SANZIONE LIEVE?..”

Lieve, leggero, sottile, delicato, vago  o SUBDOLO?

Della radice del principio minimo di ragion sufficiente della carota e del bastone

Il RIMPROVERO è una sanzione “..con cui vengono punite le lievi trasgressioni alle norme…” così recita il Regolamento Disciplina DPR 545 del Luglio 1986 all’art.63. La parola lieve trasgressione bene si coniugava con l’incidenza che questa portava alla progressione di carriera, l’influsso è stato fino a poco tempo fa così lieve da risultare, giustamente, impercettibile.

Il RIMPROVERO era un monito a piccole dimenticanze, omissioni, sviste mai di natura colposa, una sorta di promemoria individuale al rispetto delle norme e dei regolamenti. Per questo motivo ha avuto un valore per lo più in funzione di correzione, di allerta e non punitivo. Ad avvalorare questo concetto della sanzione, un tempo addirittura si annuiva che non si era dei veri militari se non si era scontato almeno un giorno di rigore. Quasi a giustificare una bravata che molte volte aveva la funzione di ispirare lo spirito tra commilitoni. Quanti film ci restituisce la cinematografia italiana ed internazionale, dove le scazzottate, gli scherzi e le violazioni ai regolamenti per coprire un amico sono cosa comune e per quanto riprovevole e sanzionata non è motivo per additare il militare alla gogna con pregiudizio di carriera, amministrativo e rancore.

Dal 1986 ad oggi di acqua ne è passata sotto i ponti ed è forse il caso di assicurarsi se quella idea di rimprovero è ancora valida oppure oltre ad essere anacronistica è dannosa. Da quel lontano luglio siamo passati attraverso fasi che hanno rivoluzionato la vita e il sentire militare.  Un breve excursus può aiutare a capire quanto oggi è cambiato o sta per mutare.

Nel 1990 si è cominciato a modificare qualcosa con l’introduzione dell’orario di lavoro[1]. Pochi anni dopo si è ristrutturato il rapporto d’impiego del personale[2] seguito da un riordino dei ruoli, prima dei sottufficiali[3] e poi degli ufficiali[4]. Poi è la volta della rivoluzione del sistema pensionistico[5] che ha tolto la possibilità di andare in pensione anticipatamente e delineato un sistema contributivo in luogo di quello retributivo. Nel 2001 con l’esercito professionale[6] abbiamo visto, tra le altre cose, entrare le donne nel mondo militare. Mentre, nel recente accaduto siamo finiti da un livello retributivo ad un sistema di parametri stipendiali[7]. Intanto che, al nostro interno avvenivano questi cambiamenti, il parlamento promulgava altre leggi che indirettamente e fortunosamente in qualche modo ci hanno toccato e precisamente la legge sulla trasparenza amministrativa[8] e quella sulla privacy[9]. Tutti questi passi hanno rivoluzionato il quadro di riferimento del 1986 e tutto si può dire tranne che detti cambiamenti siano stati lievi o impalpabili!

Cercherò di seguire un filo logico, partendo dall’introduzione dell’orario di lavoro per capire quanto la parola “lieve” MAL SI ADDICE tanto ai cambiamenti quanto al rimprovero, poiché il rapporto trasgressione e danno amministrativo è alquanto sproporzionato.

L’orario di lavoro ha distinto inequivocabilmente l’attività lavorativa da quella in cui si è liberi di disporre della propria vita. Fuori dell’orario lavorativo settimanale si è in regime di straordinario, di reperibilità a cui corrisponde un compenso aggiuntivo. Per capire quanto questo passaggio abbia rivoluzionato lo status del militare bisognerebbe prendersi briga di leggersi tutte le sentenze che annullano le sanzioni, in questa analisi ci si renderebbe conto che la disciplina viene circoscritta solo al momento del servizio.  

Con il Riordino delle Carriere non direttive abbiamo avuto il classico caso in cui si adatta bene l’adagio “che la fretta é mala consigliera”. Nonostante tre decreti, le cosiddette “disposizioni integrative e correttive”, che hanno cercato uno dopo l’altro, di mettere mano ad un riallineamento senza riuscirci definitivamente. Basti pensare che il problema dei Sergenti, che si sono trovati a cavallo tra un reclutamento vecchio modello e quello nuovo, non solo non hanno avuto alcun beneficio ma sono stati fortemente penalizzati. Una continua questione aperta, ricorsi su ricorsi, che non ha risolto nulla e solamente rimandato, “sine die”, problematiche più profonde. In buona sostanza, questo complessivo riallineamento ha inserito un grado ed una qualifica in più a cui corrispondono paralleli aumenti amministrativi. Una carriera che inevitabilmente si è allungata e porta tutti ad una rincorsa ad ostacoli.

Il Nuovo Modello di Difesa ha elevato a sistema il precariato. I Volontari in Ferma Prefissata, possono rimanere in servizio dopo la ferma di cinque anni e due successive rafferme biennali, hanno la probabilità, dopo ben nove anni di carriera, a non sapere di che morte morire. Si aggiunga a questa incertezza il differente sentire militare tra chi è volontario in Servizio Permanente[10] e chi in ferma Prefissata, pur ottemperando agli stessi incarichi sembrano essere figli di un Dio minore. Teoricamente questi nuovi colleghi volontari dovrebbero avere nel periodo di rafferma una formazione professionale che in qualche modo dia la possibilità di una ricollocazione nel mondo del lavoro. Oppure trovare salvezza nelle percentuali destinati loro nei concorsi pubblici ma è già possibile prevedere che si tratta di un sogno di indubbia realizzazione. Tanto è vero che nei bandi di concorso per l’arruolamento, nonostante la possibilità di partecipazione delle donne, si è osservato che la presenza è stata al di sotto delle aspettative. Non fa più scalpore ricordare le dichiarazioni politiche di un possibile inserimento agli extracomunitari nell’esercito italiano per supplire alle esigenze organiche, concedendo loro la cittadinanza. Tutto sommato l’eventuale congedamento potrebbe non essere la cosa peggiore poiché in questa carriera di volontari nella forza armata non si vedono quali saranno le prospettive.

Il diritto alla carriera è uno dei diritti più importanti tra i diritti non patrimoniali e consiste nell’ottenere, in un determinato lasso di tempo il progressivo avanzamento ai gradi superiori. Questa progressione di carriera come aspirazione del militare in quanto interesse legittimo trova l’opportuna tutela giuridica in sede amministrativa pertanto qualora si sentisse la lesione come inaccettabile è possibile solo esperire il ricorso.

Nel recente passato, sotto l’influsso di un esercito professionale, abbiamo visto che un Rimprovero è bastato per perdere l’avanzamento al grado superiore. A nulla è valso avere eccellente, aver fatto corsi, acquisito titoli, diplomi, premi per partecipazioni sportive, la sanzione per “lievi trasgressioni” è bastata per annullare tutto. Se già nell’avanzamento ad anzianità questo “lieve” inconveniente crea enormi perdite economiche figuriamoci cosa avviene nell’avanzamento a scelta. In effetti, la scelta dei fortunati/incredibili prevede siano solo 1/30 di quelli iscritti nell’aliquota. Qui nasce un altro problema che sarà il mio prossimo oggetto di studio quello della oggettività/soggettività della valutazione. Passare Primo Maresciallo e Luogotenente diventerà impossibile! A parte il grado, la questione che si pone, peraltro già risolta in ambito ufficiali, è la perdita economica per coloro che non rientreranno in quel ristrettissimo numero di fortunati. Una perdita economica che si ripercuote sul rateo mensile, sul TFR e sulla pensione. Tenuto conto della gravità del danno subito in caso di mancato avanzamento urge definire meglio le condizioni che portano alla sanzione e quindi alla ritorsione nell’avanzamento. Due possono essere i momenti per cui è possibile garantire maggiormente il diritto alla carriera e progressione economica, da una parte aumentando le garanzie di un equo procedimento sanzionatorio e premiale, dall’altro lato estendendo il principio di omogeneizzazione usato in ambito ufficiali.

Come dicevo, in questa occasione mi occupo della questione del sistema sanzionatorio tralasciando l’aspetto premiale che per alcuni versi soffre le stesse problematiche in modo speculare. Innanzitutto la “contestazione degli addebiti” non può né iniziare e né esaurirsi oralmente, anche nel caso in cui  la contestazione si conclude con il Richiamo. Il ragionamento che mi porta a questa conclusione oltre che avvalorato da talune sentenze[11] è da una considerazione sull’approccio di Sanzione stessa. Le analisi, premesse, prologhi al sistema sanzionatorio sono partite dal considerare la punizione come fatto esclusivo del trasgressore. In altre parole si è tenuto conto della mancanza del trasgressore, del danno che ne deriva, della volontarietà dell’atto, dell’esempio da dare agli altri, in modo tale che tutto parte e ritorna al contravventore, soggetto e oggetto della norma violata e della sanzione. Viceversa, colui che ha il potere di comminare la punizione è considerato il giudice con il compito di comprendere[12] e quindi giudicare. Nel presupposto fondante le sanzioni colui che ha la potestà punitiva agisce in virtù di un interesse esclusivamente della FA e dei compiti di istituto. E’ sempre così? E se colui ha l’autorità di comminare la sanzione agisce ed opera anche in virtù di una sua antipatia o simpatia del trasgressore è la sanzione è solo un mezzo per concretizzare questo suo sentimento?

Mi affatico in questo ragionamento per due motivazioni. La prima è che tra Leggi, Decreti, Circolare, Regolamenti, Articoli, commi e sottocommi vi è una così ampia e variegata possibilità di infrazione che solo un essere perfetto non può venire meno. In qualunque momento della giornata, per qualsiasi azione svolta, si potrebbe fare meglio o peggio di come è stata fatta. Si tratta di rivedere il codice disciplina militare ed adeguarlo ad un insieme di cambiamenti che lo rendono anacronistico. La seconda ragione è che l’esperienza ci dice che esistono fatti come l’abuso di autorità, di potere, d’ufficio, il mobbing, il nonnismo per non parlare dell’omertà reazione stessa alle vessazioni. Queste ed altre deviazioni non possono ritenersi fattori isolati e sporadici tali da essere svalutati in partenza nella concezione della sanzione.  Sottacere il fatto che prima della Norma Violata, prima del Trasgressore, prima della sanzione ci sia L’INTENZIONALITA’ di chi è chiamato ad esprimersi in merito non sembra un approccio approfondito. L’INTENZIONALITA’, a parere di chi ora scrive, deve essere quanto più circoscritta e pura in modo da evitare la violazione dei principi di uguaglianza e proporzionalità.  Peraltro, non sembra aggiungersi niente di nuovo se pensiamo che nella giustizia ordinaria, recentemente, si è acceso il dibattito sulla possibilità di non accettare una procura perché viziata, ad esempio, d’incompatibilità ambientale o d’INTENZIONALITA’ ideologica.

Se per il danno che ne deriva da un semplice ammonimento come il Rimprovero urge ridefinire le garanzie per i malcapitati, tanto più è necessario quando parliamo di Consegna Semplice oppure di Rigore. In effetti con la Consegna semplice o di Rigore oltre al danno economico e di progressione alla carriera può essere privata la libertà fino ad un massimo di 15 gg.  La privazione della propria sfera privata non è una punizione che si limita ad un rapporto con la propria amministrazione ma coinvolge qualcosa di più grande del proprio servizio e lavoro. La famiglia, i figli, gli amici, i propri hobby, ecc. come si può dire che questi effetti siano prevalentemente interni? Correttivi e non afflittivi? Quando si elargiscono giorni di consegna come si deve considerare il punito, in sevizio, reperibile? In simile condizione, in questa sorta di arresti domiciliari, si sospende l’orario di lavoro? Queste domande si innescano con l’entrata in vigore di leggi successive al RDM.  Oltre alla necessaria contestazione degli addebiti in forma scritta, nel procedimento per l’irrogazione della sanzione, bisogna evitare che il comandante sia contestualmente parte che accusa e parte che giudica. Si deve scansare che la commissione sia scelta dal Comandante ma eventualmente estratta a sorte. Si deve togliere il limite del grado nella scelta del difensore ed il parere della Commissione deve pur vincolare in qualche modo chi è chiamato ad emettere un giudizio. L’aspetto più importante è che nella valutazione dell’illecito disciplinare manca l’elemento della DETERMINATEZZA e della TASSATIVITA’ del fatto trasgredito. Tranne le ipotesi previste nell’allegato “C”, art. 65 del RDM, per il resto è difficile se non impossibile determinare di volta in volta l’esatta violazione e la corrispondente sanzione.  Bisogna estrapolare, interpretare, adattare, considerare, combinare “ad hoc” la violazione e la giusta punizione all’incolpato. Così, a parità di violazione si possono delineare contestazioni che si esauriscono con un Rimprovero, altre con una Consegna semplice o di Rigore ed altre ancora in cui si ipotizza il reato e si demanda alla Sanzione Disciplinare di Stato o penale. Tutto questo grazie all’intenzionalità e discrezionalità di chi comanda! Il gioco delle attenuanti ed aggravanti non ha uno spazio delineato ma si muove tra zero ed infinito! Si tenga presente che L’ERRATA CONTESTAZIONE DEGLI ADDEBITI, insieme al DIFETTO DI MOTIVAZIONE, è uno dei motivi maggiori con cui i giudici ordinari annullano i provvedimenti sostenuti gerarchicamente. Il “difetto di motivazione” altro non è che un principio introdotto con la legge sulla trasparenza la famosa L.241/90. I principi del giusto procedimento, quello del diritto alla difesa e della partecipazione procedimentale non possono essere elusi per il solo fatto di essere militari. 

A tutto quanto sopra premesso si aggiunga l’inserimento nelle FF.AA delle donne che ha in qualche modo ampliato e diversificato la possibilità di violare norme disciplinari ed etico morali. Sul fatto che deve essere ridefinito lo Status del militare in quanto tale, adeguandolo ad un nuovo Regolamento Disciplina, è indubbio, sono le soluzioni sinora proposte che appaiono eccessivamente di parte! Sembra che il tutto possa essere ricondotto ad un inasprimento del rapporto gerarchico funzionale a scapito di garanzie giuridiche amministrative conquistate faticosamente in questi anni.  Si ha l’impressione che la chiave di volta per un esercito professionale sia l’isolamento dalla società civile, con regole ed una morale autonoma, la creazione di un mondo a parte che vive staccato dal resto. Con la Riforma dei Codici Militari si reintroducono reati come il Reclamo Collettivo gia dichiarati incostituzionali. 

In questa esigenza di rivedere la disciplina, ci sono coloro che gridano ad un ritorno al passato ante “Legge dei Principi”, L.382/78. Questi nostalgici vedono come “peculiari fonti dell’ordinamento militare” i vecchi Regolamenti Militari e auspicano la possibilità di un loro ripristino. Continuano delineando lo scopo principale degli ex regolamenti cioè quello di infondere principi e valori. Si sente dire che quel tipo di Regolamento e punizione avevano “un aspetto prettamente etico-militare”, vi è un chiaro intento di togliere tutto l’aspetto giuridico amministrativo che in questi anni faticosamente si è conquistato, grazie a decine di sentenze che hanno annullato i provvedimenti sanzionati. 

ADDIRITTURA  qualcuno supera i “nostalgici” e propone di rifarsi in epoca contemporanea al sistema di disciplina americano. Lì, oltreoceano, la limitazione della libertà con le “Extended Detention” (ED) può arrivare fino ad un massimo di 60 gg! Mentre le “Ordinary Detention” (OD) approdano solo a 28 gg di consegna! Capite bene che se questi sono i modelli, tra un passato-passato ed un futuro-passato, abbiamo poco da sperare in materia di diritti e di serenità lavorativa. Le “Disciplinary Provisions” (tipo RDM) sono una complessa, variegata e dettagliata raccolta di regole di comportamento che inglobano tutto: servizio, etica, vita privata, relazioni interpersonali, gioco d’azzardo, a chi a contratto debiti, il tratto, l’uniforme, gli abiti civili, la partecipazione a manifestazione politiche, comizi e cortei.  Tutto e di più, non scappa niente e le punizioni sono severe! Questo sistema disciplinare agisce nei confronti del personale che sia sottoposto a qualsiasi forma di giustizia sia penale militare sia civile. Nientemeno, per i minori alle armi incorsi in fatti di determinata gravità la competenza è delegata ai Comandanti. La discrezionalità è alta e sottile la quale determina l’oscillazione tra il reato e l’illecito disciplinare.

Questo dibattito mirante ad un inasprimento delle Sanzioni di Corpo è figlio di un altra tavola rotonda che sottilmente e silenziosamente sta cercando di far passare al Senato la Riforma dei Codici Militari[13]. Si sente abilmente assentire che il rapporto tra le parti, “non necessariamente avversarie”, deve rientrare all’interno del sistema difesa. Si ode parlare dell’esigenza di sottrarre lavoro alla giustizia ordinaria, di una giustizia peculiare, di adeguarsi in via internazionale, del mutato clima mondiale, globale e così via. 

Peccato che contro tutte queste buone ragioni, non sono d’accordo i magistrati perché intravedono una militarizzazione dei reati, i giornalisti perché si vedono compresso il diritto all’informazione, gli avvocati si preoccupano di una equa garanzia al diritto alla difesa, le associazioni di vittime di incidenti militari che aspettano ancora giustizia. Per quanto mi riguarda presumo che non sarà d’accordo neanche la società civile, per il lievitare dei costi pubblici. Ma allora, chi la propugna, la sostiene e la vuole questa Riforma dei Codici Militari? A parte alcuni magistrati militari, alcune forze politiche, i promotori principali sono le gerarchie.     

Per farsi una idea di quanto una decisione monocratica potrebbe apparire anomala, basterebbe prendere tutte le sentenze dei TAR italiani, dell’anno appena passato, relative alle punizioni, note caratteristiche, trasferimenti d’autorità, avanzamenti, mobbing  per rendersi conto quanto sia viziata la decisione in via gerarchica in merito ai ricorsi gerarchici. Più del 90%, per non dire la totalità, dei ricorsi in via gerarchica puntualmente viene respinto mentre al tribunale ordinario la decisione viene ribaltata per buona parte delle contestazioni. Come mai colui che è chiamato a decidere in merito al ricorso gerarchico prende una decisione e quest’ultima viene poi smentita dal giudice ordinario? E’ una questione di competenze giuridiche o una valutazione sull’opportunità? Oppure è colpa semplicemente della magistratura, come oggi sempre più spesso va di moda affermare, che è faziosa e non collaborativa? 

Un altro contributo a questo ragionamento è quello riferito ai procedimenti sulle “stragi nascoste” della seconda guerra mondiale. Solo pochi ricordano lo scandalo tra il 1994/95 in cui vennero trasmesse alle procure militari della Repubblica, in relazione alla competenza territoriale di ciascuna, 695 denunzie riguardanti in gran parte crimini di guerra, già occultate nei locali dove hanno sede gli uffici centrali della magistratura militare. Furono chiamati “gli armadi della vergogna” per più di cinquanta anni erano state sepolte in quegli scaffali ben 695 denuncie, per un totale di oltre 1800 vittime, con buona pace di chi attendeva giustizia. “…E’ stato, peraltro inevitabile che i procedimenti avviati, salvo poche eccezioni, si siano esauriti con archiviazioni o sentenze di non luogo a procedere per prescrizione…” tanto dice la magistratura in occasione dell’inaugurazione dell’anno giudiziario 2004.  Siamo sicuri che potenziare l’attività dei Tribunali Militari è quello che abbisogna la nostra società ed i militari? Su questo argomento, qualche magistrato militare stesso si domanda se si può ancora parlare di “identità armata”, che immagini una roccaforte della magistratura militare da difendere ad ogni costo dalle contaminazioni giuridiche della società civile. Questa sorta di “monoteismo militare” nel campo della legge, dei codici e dei tribunali, sembra difficilmente sostenibile.

In alcune sentenze della Corte europea dei diritti dell’uomo, già si riconoscono fondate le doglianze circa il mancato rispetto dei requisiti dell’indipendenza e dell’imparzialità dell’organo giudicante a causa della presenza nel collegio (si trattava della Corte Nazionale di Sicurezza della Turchia[14]) di un giudice militare. La violazione dell’imparzialità  che “nonostante la sussistenza di determinate garanzie a tutela dell’indipendenza e delineava ad appartenere all’ordinamento delle forze armate e ad essere sottoposto al relativo potere disciplinare anche nel corso dell’esercizio delle funzioni giudicanti”. 

In CONCLUSIONE il regolamento disciplina non è più adeguato allo status militare ed alla società. In questi anni già la Corte Costituzionale si è pronunciata riscrivendo, a colpi di sentenze, quanto ritenuto non al passo con i tempi. Un esercito di professionisti, una carriera allungata, una selezione esasperata, devono essere garantite non solo all’amministrazione ma in ugual misura ai militari. Anche solo un RIMPROVERO non può essere elargito con spensieratezza. Gli effetti che ne derivano sono di grossa portata e determinano aspetti giuridico amministrativi che non possono essere elusi. Il PRINCIPIO MINIMO DI RAGION SUFFICIENTE è quello che ci convince intimamente che quanto è accaduto è stato per una ragione e meritatamente sanzionato. Si deve accettare il futuro mal tolto senza rancore o dubbi che siamo stati colpiti da una INTENZIONALITA’ poco benevola.     

Non ho idea se la soluzione all’esigenza di un riammodernamento del sistema sanzionatorio e dello status del militare si trovi ritornando al passato oppure facendo riferimento all’america. Negli Usa esistono le Corti Marziali presiedute da avvocati militari che hanno la qualifica di ufficiali in servizio, qui la giustizia  si connota per l’esistenza di un ordinamento giudiziario composto solo da militari. Sono convinto e fiducioso che la soluzione si possa trovare tranquillamente in ambito europeo. In Francia, Germania, Austria e Giappone i Tribunali militari sono stati aboliti, mentre in Olanda e Finlandia vi è un ordinamento giudiziario misto, al giudice ordinario si affianca, in taluni casi, quello militare. Lo stesso Regno Unito e la Spagna hanno un ordinamento simile al nostro. A parte chi ha già preso una decisione netta, eliminando i Tribunali Militari, per il resto in nessun altro paese europeo ci si vuol rifare alla giurisdizione americana o semplicemente ad un potenziamento di tali strutture. Anzi, in questi anni si è assistito ad un lento assorbimento dei magistrati che si occupano di questioni militari nell’ambito globale dei magistrati. Porto a compimento queste mie considerazioni con la speranza che si possano trovare le soluzioni con i nostri cugini di continente senza oltrepassare l’oceano o fare un passo indietro nel tempo.

04/02/05

KRONOS il Lupo Della Sila